As despesas discricionárias da União – aquelas que não são obrigatórias, incluindo os investimentos – sofreram queda brutal no decorrer dos últimos seis anos. No primeiro quadrimestre deste ano as despesas primárias discricionárias pagas somaram R$ 29,8 bilhões, o que representa queda real de 53,2% em relação a igual período de 2014. Os gastos primários obrigatórios pagos somaram R$ 507 bilhões no primeiro quadrimestre e aumentaram 13,3% na mesma comparação. Os gastos discricionários, que em 2014 equivaliam a 14,2% das despesas obrigatórias, neste ano correspondem a apenas 5,9%.
Dentro das despesas discricionárias, a maior queda relativa aconteceu nos gastos primários ligados aos investimentos do Programa de Parcerias e Investimentos (PPI) e do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC). Essas despesas caíram de R$ 21,3 bilhões no primeiro quadrimestre de 2014 para R$ 4,8 bilhões em igual período deste ano, uma queda de 78%. As demais despesas primárias não obrigatórias caíram de R$ 42,4 bilhões para R$ 25 bilhões.
Os dados foram levantados a pedido do Valor pela ONG Contas Abertas. Consideram os valores pagos no primeiro quadrimestre de cada ano, incluindo restos a pagar. Não foram consideradas as despesas primárias com emendas individuais, bem como as de bancadas, em razão de mudanças de critérios nos períodos analisados. Também não foram consideradas as despesas financeiras. Os valores de anos anteriores foram atualizados pelo IPCA.
A análise da Contas Abertas foi feita por funções, e não por ministério. Gil Castello Branco, secretário-geral da ONG, explica que gastos na função saúde, por exemplo, não são efetuados só pelo Ministério da Saúde, mas também por hospitais universitários vinculados ao Ministério da Educação ou por hospitais das Forças Armadas, do Ministério da Defesa. “Além disso, com as frequentes extinções e criações de pastas, bem como alterações nos nomes dos programas e das ações, o conceito de função harmoniza essas mudanças estruturais.”
Dentre 28 funções levantadas pela Contas Abertas, as de saúde e educação são as mais representativas, responsáveis por 38% dos gastos discricionários.
Na função da educação, os gastos primários discricionários caíram de R$ 12,5 bilhões de janeiro a abril de 2014 para R$ 5,9 bilhões em igual período de 2019. Nos mesmos meses de 2015 e 2016 ficou acima dos R$ 10 bilhões, mas em 2017 essas despesas caíram para R$ 6,8 bilhões, já atualizadas pelo IPCA. No acumulado até abril do ano passado, esses gastos se mantiveram em patamar parecido, em R$ 6,9 bilhões.
Entre 20 programas dentro da função educação, quatro dão o tom da evolução de corte de gastos discricionários: educação básica, educação superior, educação profissional e tecnologia e educação de qualidade para todos. No conjunto dos três primeiros programas, os gastos não obrigatórios caíram de R$ 12,03 bilhões no primeiro quadrimestre de 2014 pra R$ 61,05 milhões em igual período deste ano.
O que contrabalançou essa queda foi o programa de qualidade para todos, que desde 2016 apresenta gastos discricionários. Nesse programa, os gastos discricionários foram de R$ 4,18 bilhões em 2016 para R$ 6,2 bilhões no ano seguinte. Em 2018, foram de R$ 5,9 bilhões e, neste ano, R$ 5,1 bilhões, sempre considerando o primeiro quadrimestre. Os gastos do “qualidade para todos”, porém, não compensaram totalmente a queda de despesas nos outros três programas, o que resultou na queda dos discricionários na função educação. Os gastos obrigatórios na função educação foram em sentido inverso e aumentaram de R$ 19,9 bilhões de janeiro a abril de 2014 a R$ 23,1 bilhões em iguais meses deste ano.
Procurado, o Ministério da Educação (MEC) informa que os pagamentos da pasta têm por base os limites previstos para todo o Poder Executivo por meio do decreto de Programação Orçamentária e Financeira. O ministério diz que a comparação sugerida pelo Valor, no sentido de confrontar o primeiro quadrimestre de cada exercício, é inviável, tendo em vista a sazonalidade de algumas despesas da pasta bem como as mudanças orçamentárias promovidas pela entrada em vigor de um novo Plano Plurianual a cada quatro anos.
Na função saúde, os gastos discricionários ficaram mais estáveis. No primeiro quadrimestre de 2014, as despesas discricionárias atingiram R$ 6,3 bilhões e em 2019 ficaram em R$ 5,6 bilhões. Nessa função, o que se destacou foi a evolução das despesas relacionadas ao PPI e PAC, que caíram gradativamente no decorrer dos últimos seis anos, de R$ 533 milhões no primeiro quadrimestre de 2014 para R$ 97,7 milhões em 2019, sempre com valores de anos anteriores corrigidos pelo IPCA.
O Ministério da Saúde esclarece que, entre janeiro e abril de 2019, foram pagos R$ 5,5 bilhões, incluindo restos a pagar, para as despesas discricionárias e as ações previstas no PAC. O valor é 17% maior em termos nominais que o de mesmo período de 2014. Os pagamentos, diz o ministério, não necessariamente ocorrem de maneira linear ao longo do exercício, em especial os relativos a investimentos. O ministério também destaca que é natural despesas relativas ao PAC apresentarem pico e declínio subsequente, uma vez que se tratava de carteira de investimentos com previsão de execução em período delimitado de tempo.
Na função transporte os gastos discricionários caíram de R$ 6,3 bilhões no primeiro quadrimestre de 2014 para R$ 2,2 bilhões em igual período deste ano. Essa despesa chegou a ter pico em 2016, quando chegou a R$ 5,5 bilhões, mas desde 2017 ficou abaixo de R$ 3 bilhões.
A queda dos gastos discricionários foi puxada pelo programa de transporte rodoviário. Em 2014, os gastos discricionários desse programa no primeiro quadrimestre somaram R$ 4,18 bilhões (atualizado pelo IPCA). No ano seguinte foram R$ 2,5 bilhões e, em 2016, R$ 4 bilhões. Em 2017 essa despesa baixou para R$ 389,4 milhões. Este ano foi de R$ 49,3 milhões. Parte dessa redução foi compensada pelo programa de transporte terrestre, que subiu de R$ 185,2 milhões para R$ 1,78 bilhão de 2016 para 2017, de janeiro a abril. Em igual período do ano passado chegou a R$ 2,12 bilhões. Neste ano, ficou em R$ 1,66 bilhão. Os valores aplicados no transporte terrestre, porém, somente amenizaram parte da queda do transporte rodoviário, sem compensação integral.
Marcelo Sampaio, secretário-executivo do Ministério da Infraestrutura, diz que a queda de investimentos por meio de gastos discricionários de 2014 para cá é um fato. Isso, explica, se deve à queda de arrecadação e à resultante restrição orçamentária. O orçamento para despesas discricionárias na área de transporte rodoviário, explica o subsecretário, tem sido utilizado majoritariamente para manutenção das rodovias sob responsabilidade da União.
“O ministério compreende essa situação de restrição fiscal e tem priorizado uma agenda de repasse de ativos para o setor privado”, diz Sampaio. Nesse quesito, indica, há várias iniciativas. No setor aeroportuário, destaca ele, o investimentos do setor privado somaram R$ 17 bilhões desde 2010, mais do que todo o valor investido na área pelo setor público de 1995 a 2010.
Na função “encargos especiais” os gastos discricionários caíram de R$ 10,1 bilhões no primeiro quadrimestre de 2014 para R$ 3,6 bilhões em igual período deste ano. A queda dos gastos discricionários nessa função foi puxada pelo programa “moradia digna”, cujas despesas discricionárias caíram de R$ 7,9 bilhões de janeiro a abril de 2014 para R$ 1,13 bilhão em igual período deste ano. Dentro desse programa, a ação mais representativa foi a integralização de contas ao Fundo de Arrendamento Residencial (FAR), ligado ao programa Minha Casa, Minha Vida. As despesas nessa ação caíram de R$ 6,5 bilhões no primeiro quadrimestre de 2014 para R$ 739 milhões em igual período de 2019, sempre com atualização pelo IPCA.
O Ministério do Desenvolvimento Regional (MDR) diz que de janeiro a abril de 2019 o valor gasto no programa “moradia digna” foi de R$ 1,26 bilhão. A diferença nos valores destinados ao FAR, continua o ministério, se deve à redução da carteira de empreendimentos no período analisado, tanto pela interrupção de contratações entre 2015 e 2018 quanto pela conclusão e entrega de muitas operações contratadas em anos anteriores. O MDR ressalta que, no biênio 2012-2013, a contratação de empreendimentos foi superior a 800 mil unidades habitacionais, o que torna natural o maior desembolso nos primeiros meses de obras.
Ao mesmo tempo em que as despesas primárias discricionárias caíram nos últimos seis anos, os gastos primários obrigatórios aumentaram 13,3% do primeiro quadrimestre de 2014 para igual período de 2019. Castello Branco ressalta que dentro das despesas obrigatórias, as despesas com pessoal já possuem uma dinâmica própria de crescimento, como reflexo dos aumentos salariais concedidos.
“Como é do conhecimento de todos, a partir de 2016 ocorreram aumentos para diversas categorias, escalonados em 2016, 2017, 2018 e 2019. Assim sendo, a atualização pelo IPCA gera uma dupla correção monetária”, diz. De uma forma geral o crescimento nas despesas com pessoal pode ter ocorrido por aumento de servidores, aumentos salariais e alterações nas estruturas de cargos e salários dos órgãos dos três poderes.
